L’espropriazione per pubblica utilità di terreni agricoli e stima dei danni per espropri parziali
Le principali casistiche su cui i Collegi tecnici arbitrali discutono
A seguito della sentenza 181/2011 della Corte Costituzionale che ha dichiarato illegittimo il Criterio indennitario basato sui VAM (valore agricolo medio), si impongono impostazioni estimative diverse, rispetto al passato.
Di conseguenza nei Collegi Tecnici Arbitrali, costituiti ai sensi dell’art. 21 del Testo unico sugli espropri, i tecnici incaricati si confrontano e discutono per stimare, in contraddittorio, all’unanimità o a maggioranza, un equo indennizzo. Senza più fare riferimento a rigide tabelle di valori che non rispecchiavano affatto la realtà delle nostre aziende agricole.
Difficile quindi capire perchè con queste nuove importantissime prospettive, tanti proprietari espropriati continuino a propendere per cieche e fiduciose adesioni ai protocolli d’intesa proposti dai vari enti.
La sentenza 181/2011 della nostra Consulta ha rivoluzionato le procedure espropriative per pubblica utilità che per circa quarant’anni hanno impoverito e vessato gli sfortunati proprietari espropriati.
Il VAM era completamente sganciato dal valore venale della singola area espropriata e basato su valori medi tabellari che, per definizione, non potevano tenere in considerazione le peculiarità di ogni singolo fondo espropriato.
La nostra suprema Corte scrisse, infatti, che il VAM era “basato su elementi astratti sganciati dalle effettive qualità del fondo espropriato”. La svolta storica compiuta dalla nostra Corte Costituzionale, trae origine, com’è noto, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (C.E.D.U.) che ha stabilito un più stretto raccordo fra l’indennità d’espropriazione ed il valore venale del bene espropriato.
Anche la C.E.D.U., per la verità, muove dal principio che nella determinazione dell’indennità di espropriazione occorra trovare il giusto equilibrio fra il diritto del privato al rispetto dei propri beni e l’obiettivo della Pubblica amministrazione di realizzare fini di utilità sociale. Quello che ancora differenzia l’impostazione della C.E.D.U. da quella della nostra Consulta è il tasso assai inferiore di discrezionalità che viene lasciato al nostro legislatore nella determinazione di tale equilibrio.
INDENNIZZARE LE COLTURE EFFETTIVAMENTE PRATICATE
Il dispositivo della sentenza ha, in particolare dichiarato incostituzionale l’art. 40 del Dpr. 327/2001 (Testo unico sugli espropri) commi 2° e 3°. É stato invece salvato il comma 1° del predetto art. 40, il quale, con riguardo alle aree effettivamente coltivate, prevede che l’indennizzo debba essere determinato tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola, senza valutare la possibile o l’effettiva utilizzazione diversa da quella agricola.
Secondo la Corte Costituzionale, infatti, il riferimento letterale alle colture effettivamente praticate (leggasi “indirizzo produttivo”) e all’azienda agricola, consentirebbe un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma che, prescindendo dai valori tabellari, (ormai cancellati dall’ordinamento) consentisse al giudice di determinare l’indennizzo, in aderenza alle caratteristiche effettive del fondo espropriato.
Nei capitoli seguenti è riportata una casistica pratica ricorrente negli espropri, raffrontata, caso per caso, con il regime espropriativo precedente, ora abrogato (VAM).
PROPRIETÀ NON COLTIVABILI
Ci si riferisce a provvedimenti espropriativi relativi ad aree non agricole e non coltivate, quali aree a verde pubblico, impiantistica sportiva, parcheggi, fiere all’aperto, esposizioni, agriturismo, campeggi, caccia, cave, ecc.
In regime di VAM, che attribuiva rilevanza solo alla tipologia di colture praticate sul terreno o nella zona, la predetta categoria di aree veniva indennizzata con criteri tabellari, con conseguente iniquo soffocamento, ai fini indennitari, di ogni plusvalore derivante da potenzialità di sfruttamento diverse da quelle agricole.
Una volta venuto a mancare il VAM deve ritenersi che anche le possibilità di sfruttamento diverse da quelle agricole, acquistino una propria autonoma rilevanza, ai fini della determinazione dell’indennità d’espropriazione.
Infatti, nelle motivazioni della sentenza 181 la Corte ha precisato di aver voluto confermare il comma 1° dell’art. 40 solo con riferimento alle aree coltivate; per cui non è possibile estendere la portata di tale norma anche alle aree non coltivate, per le quali l’indennizzo deve rispettare interamente le caratteristiche oggettive del bene (art. 32 Dpr. 327/2001).
SUSCETTIVITÀ EDIFICATORIE
Quando c’era il VAM, le suscettività edificatorie che caratterizzavano una proprietà fondiaria espropriata, venivano sistematicamente frustrate e il problema non si poneva.
Oggi questo aspetto, alla luce della sentenza 181/2011, è oggetto, invece, di animate discussioni nei Collegi Tecnici Arbitrali.
L’ art. 32 del Dpr. 327/2001 prevede che, salvi i criteri specifici previsti dalla legge, il bene espropriato debba essere indennizzato in base alle caratteristiche da esso possedute alla data del suo trasferimento alla mano pubblica. Tale norma sottintende che l’indennità debba rispecchiare interamente il valore economico che il bene assume sul mercato, alla luce delle sue condizioni giuridiche e fattuali. Questo articolo è indubbiamente aderente ai principi espressi dalla nostra Consulta nella sentenza n.181/2011.
Resta da stabilire se in base alla sentenza della nostra suprema Corte possa risultare valorizzata, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, anche la vocazione edificatoria delle aree espropriate. Cioè la possibilita che dette aree, in un futuro più o meno lontano, possano divenire edificabili.
Si tratta sempre di aree periurbane che se valutate come semplici aree agricole non esprimerebbero a pieno la loro reale potenzialità economica. Il Testo unico sulle espropriazioni però considera solo aree legalmente edificabili ed aree che non lo sono, mentre il mercato fondiario quota maggiormente le aree periurbane agricole, senza annoverarle, a tutti gli effetti, fra le aree edificabili. Cosa è giusto fare?
Se non consideriamo questo plusvalore fondiario, priviamo il proprietario di un equo indennizzo, perché il suo bene ha indubbiamente un valore di mercato superiore al valore agricolo, se per contro, attribuiamo un valore fabbricativo a terreni che ancora non posseggono urbanisticamente tale qualità, riconosciamo un plusvalore discutibile e in pratica, difficilmente identificabile, come tale.
È parere dello scrivente che debba essere il mercato la linea guida da seguire. Se dobbiamo valutare una proprietà fondiaria periurbana, con suscettività edificatorie, tale proprietà dovrà essere confrontata con prezzi di mercato di fondi simili (comparables) sempre prossimi al centro urbano e contraddistinti da similari plusvalori. Il mercato, infatti, quota queste aree sensibilmente di più delle aree agricole, per le aspettative che le contraddistinguono, data la loro vicinanza al centro urbano. Tale quotazione però è quella che contraddistingue un’area non edificabile e quindi superiore alla quotazione agricola, ma ben lontana da quella che caratterizza un’area fabbricabile vera e propria.
INDENNIZZO PER DANNI PATRIMONIALI
Quando un’autostrada attraversa una media azienda con un fronte di 60-70 metri di larghezza spesso annulla il suo valore patrimoniale, distrugge l’impresa agraria e trasforma una proprietà integra ed efficiente in reliquati informi, contraddistinti da esubero di fabbricati produttivi inutilizzabili e per di più costringe l’imprenditore a spendere per sopravvivere (riassetto idraulico-agrario post esproprio). In simili drammatiche situazioni, in regime di VAM, il proprietario espropriato perdeva la proprietà e veniva indennizzato, men che simbolicamente, in base al valore tabellare del terreno espropriato.
Oggi in base alla sentenza 181/2011 quando una proprietà fondiaria è oggetto di esproprio parziale e di scorporo fondiario, per determinare l’indennità d’esproprio si deve applicare, invece, il così detto valore complementare.
Il valore complementare si ottiene dalla differenza tra due valori di mercato: valore della proprietà ante esproprio, nella sua primitiva integrità e valore di mercato della parte residua. Entrambi i suddetti valori si riferiscono a unità fondiarie supposte in perfetto assetto funzionale. La differenza tra i due valori di stima, identifica appunto il danno patrimoniale ricercato, relativo, sia alla superficie espropriata, che alla divisione fondiaria permanente subita.
Il problema, sotto il profilo estimativo è solo apparentemente semplice, in realtà è fonte di accese discussioni in seno ai Collegi Tecnici Arbitrali. Qualche collega professionista, infatti, si ostina a sostenere un’impostazione estimativa “scolastica” che considera il danno patrimoniale ottenuto applicando il valore complementare, onnicomprensivo. Si tratta però, secondo lo scrivente, di un’iniqua e frettolosa approssimazione alla realtà, non certo condivisibile.
Con l’applicazione del valore complementare, infatti, si ipotizza un raffronto fra il valore venale del fondo ante e post esproprio, supposti entrambi in perfetto assetto funzionale.
In pratica si osserva, però, che un proprietario espropriato, per rendere nuovamente funzionale la porzione fondiaria residua della sua proprietà, dovrà sopportare delle spese di riassetto fondiario e dovrà subire, nel contempo, perdite reddituali conseguenti allo scorporo fondiario imposto. Entrambi questi aspetti devono essere considerati. Si tratta di spese per turbative fondiarie rimediabili (es. riassetto-idraulico-agrario del fondo e ripristino della viabilità intrapoderale) o turbative non rimediabili, con conseguenti perdite reddituali (es. aggravio nei tempi di lavoro, nei percorsi e nei costi colturali, tare improduttive e produttive, ecc.).
Queste voci non possono essere conglobate nel minor valore della porzione fondiaria residua, post esproprio, perché il mercato fondiario non riesce certo a percepire l’entità e la consistenza delle suddette anomalie indotte ed è evidente che le stesse debbano essere stimate a parte, altrimenti si priverebbero i proprietari espropriati di equi indennizzi.
INDENNIZZO PER DANNI AMBIENTALI
Oggi la grande distribuzione (catene di supermercati) impone la tracciabilità ai produttori ortofrutticoli, con severe ispezioni in campo e rifiuta le produzioni ottenute a meno di 500 metri di distanza dalle autostrade o da strade d’intenso traffico, a meno che non siano poste in atto valide misure di salvaguardia dall’inquinamento autostradale.
Un’azienda ortofrutticola espropriata da un’autostrada quindi per continuare a produrre in maniera remunerativa, cioè con un ampio orizzonte commerciale come quello assicurato dalla grande distribuzione, dovrà difendersi nel miglior modo possibile dall’inquinamento, per non decadere a proprietà marginale ad indirizzo estensivo. Occorrerà quindi programmare e realizzare misure di salvaguardia ambientale che diano le migliori garanzie antinquinamento possibili.
Il più avanzato stato dell’arte, in questo senso, lo notiamo nei progetti autostradali più moderni ed attenti alla salvaguardia ambientale antinquinamento, messi in atto per preservare indirizzi produttivi d’alto reddito (Alto Adige). In questi casi si consiglia una fascia di rispetto limitrofa alla sede autostradale, costituita da una fitta e alta barriera sempreverde a filare, per contenere copiose scie d’aerosol inquinanti. La densa coltre verde arborea, nel suo massimo sviluppo, infatti, formerà barriere praticamente impenetrabili, a protezione delle coltivazioni frutticole da preservare. Soluzioni di questo tipo sono sempre accettate, dalla grande distribuzione, in alternativa all’isolamento di 500 metri. Si tratta però di una spesa conseguente all’esproprio (costo della barriera e mancati redditi relativi alla striscia perennemente asservita) finalizzata a garantire, la salvaguardia delle produzioni aziendali attuali, e come tale dovrà essere riconosciuta e rimborsata. Sono indubbiamente aspetti nuovi che in seno ai Collegi Tecnici destano oggi inevitabili perplessità, così come è accaduto con le prime barriere autostradali antirumore, ma che per gli indirizzi d’alto reddito dovranno essere considerati.
INDENNIZZI PER DANNI ALL’IMPRESA
In regime di VAM i rigidi schematismi imposti non contemplavano la stima dei danni da esproprio alle imprese agrarie e ci si limitava solo a definire il valore tabellare delle superfici espropriate.
L’esproprio e lo scorporo fondiario però possono arrecare pesanti danni anche alle imprese agrarie. Si consideri, ad esempio, una proprietà fondiaria ad indirizzo zootecnico intensivo, che espropriata e scorporata parzialmente, potrà risultare danneggiata, sia nel suo patrimonio fondiario, che nella sua attività d’impresa. Infatti, la riduzione di superficie fondiaria indotta, si ripercuoterà sulla stalla e sull’attività di trasformazione relativa (numero di capi allevabili, produzioni zootecniche e potenzialità di smaltimento liquami).
Questa attività di trasformazione è caratterizzata, com’è noto, da forte rigidità, ed è facilmente dimostrabile che la soluzione più razionale ed economica per rimediare allo sconvolgimento indotto nell’assetto d’impresa, sia affittare dei terreni per ripristinare la superficie originaria, ante esproprio. L’indennizzo è costituito dalla capitalizzazione del reddito netto perso (costo presunto dell’affitto del terreno necessario per la produzione di foraggi e lo smaltimento liquami) per la durata economica residua della struttura zootecnica. Pare giusto considerare un tempo finito e pari alla durata economica residua della struttura zootecnica aziendale, perché l’indennizzo non è da confondere con una rendita infinita, intesa in senso finanziario. Anche questo danno non può certo essere conglobato nel minor valore fondiario post esproprio, ma deve essere stimato, a parte, e riconosciuto al titolare dell’impresa.
Oggi, finalmente, le procedure espropriative del nostro Paese sono simili a quelle europee, con indennizzi indubbiamente più adeguati ai sacrifici imposti ai proprietari.
Nei Collegi Tecnico Arbitrali oggi si stimano i valori venali dei beni oggetto d’esproprio, senza assurdi automatismi tabellari, in base alle condizioni giuridiche e fattuali di ogni proprietà, ottenendo così equi indennizzi proporzionali ai danni realmente sofferti, come succede in tutt’Europa.