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Legge di stabilità 2013: divieto di acquisto di immobili a titolo oneroso 

L’art. 12 comma 1-quater del DL 98/2011 inserito dall’ art. 1, comma 138, L. 24 dicembre 2012, n. 228 recita: «Per l'anno 2013 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), non possono acquistare immobili a titolo oneroso (omissis)».

Tenuto presente che l’espropriazione per pubblica utilità comporta l’acquisizione di immobili a titolo oneroso, qual è l’impatto della nuova disposizione sui procedimenti espropriativi? Da un attento esame delle casistiche rilevabili, a nostro parere, possono rilevarsi i seguenti orientamenti:

1) Procedimenti espropriativi in corso al 31 dicembre 2012 (opere con progetto approvato e dichiarato di pubblica utilità) 

Non possono sussistere dubbi, a nostro parere, che la norma non può incidere sui procedimenti in corso al 31 dicembre 2012, poiché in tale caso l’attività espropriativa è strumentale alla realizzazione dell’opera pubblica in fase di esecuzione e sussiste, per il responsabile del procedimento, l’obbligo di emanare il provvedimento di acquisizione (decreto di espropriazione) Tale atto, altresì, riguarda procedimenti rivolti alla realizzazione di opere, con tempi di esecuzione fissati dalla legge, dove “l’acquisto” degli immobili è strumentale alla realizzazione delle opere stesse e il corrispettivo dovuto non è un “prezzo di acquisto” ma un “indennizzo”.
In tale caso anche l’accordo di cessione volontaria, stipulato o da stipulare ai sensi dell’art. 45 del T.U.E., producendo per legge gli stessi effetti del decreto di espropriazione (comma 3, art. 45), è un atto dovuto.

2) Procedimenti espropriativi avviati dopo il 1 gennaio 2013 

2.a – Procedimenti espropriativi per immobili da intestare al demanio pubblico
Il testo della disposizione non è certamente felice, ma, a nostro parere, non può riguardare i procedimenti espropriativi dove, come specificato al punto precedente, “l’acquisto” è strumentale alla realizzazione di opere di pubblica utilità e gli immobili da espropriare sono da intestare al demanio pubblico (come ad esempio le opere idrauliche, di difesa del suolo, le opere infrastrutturali, in pratica tutte le opere riconosciute dalla legge di particolare urgenza). 

2.b – procedimenti espropriativi per immobili da intestare al patrimonio dell’ente
Più problematica è, invece, l’applicazione della norma ai i procedimenti espropriativi dove “l’acquisto” è strumentale alla realizzazione di opere, anche se riconosciute di pubblica utilità, in attuazione delle quali gli immobili da espropriare sono da intestare al patrimonio dell’ente (come impianti sportivi, centri sociali, edifici da ristrutturare, ecc). In tale caso la sospensione di tali progetti potrebbe essere coerente con la “ratio” della disposizione in oggetto, finalizzata al rispetto delle asserite necessità di riduzione della spesa pubblica.

Qualora si ritenesse la norma in oggetto applicabile a tutti i progetti di opere pubbliche, di competenza delle amministrazioni richiamate dalla disposizione stessa, i suoi effetti si tradurrebbero nel divieto, per l’anno 2013, di approvazione di tutti quei progetti in cui l’amministrazione non avesse la disponibilità piena degli immobili necessari alla loro realizzazione (di fatto sospensione di tutta l’attività espropriativa).
Nel primo caso (espropriazione di immobili da intestare al demanio pubblico), trattasi, a nostro parere, di un’interpretazione logica poiché, ad esempio, permettendo il T.U.E. di riconoscere tali opere urgenti (artt. 22 e 22bis), consente l’emissione del decreto di espropriazione, senza particolari indagini o formalità, subito dopo la dichiarazione di pubblica utilità, differendo il pagamento d’indennità a dopo lo determinazione dell’indennità definitiva, oppure di procedere all’occupazione preordinata all’esproprio nel 2013 e pagare l’indennità, ai fini dell’emissione del decreto di espropriazione, nel 2014.

3) Atti di acquisizione di immobili a titolo oneroso

Non c’è alcun dubbio, invece, che il provvedimento in esame riguarda il divieto di acquisto di immobili, con atti di compravendita, anche se finalizzati alla realizzazione di progetti riconosciuti di pubblica utilità. In altre parole è vietato l’acquisto di beni immobili classificabili come beni patrimoniali, poiché non iscrivibili nel demanio indisponibile degli enti stessi. 

Riteniamo utile, infine, riportare il parere della CORTE DEI CONTI - SEZIONE CONTROLLO PER LA LIGURIA – formulato con deliberazione n. 9 del 31 gennaio 2013 – dal quale ConsulenzaEspropri.it dissente parzialmente. 

Tale sezione della Corte dei Conti afferma quanto segue: “Dalla ratio della disposizione, consistente nella necessità di consentire una riduzione della complessiva spesa pubblica, consegue la necessità di una sua ampia applicazione compatibilmente, peraltro, con il tessuto ordinamentale in cui va ad inserirsi. Alla luce di quanto precede, la Sezione ritiene di fornire le seguenti coordinate interpretative. Il divieto di acquistare immobili sancito per il 2013, e l’acquisto condizionato a decorrere dal 2014, si estendono ad ogni tipo di immobile e non solo ai fabbricati, e hanno ad oggetto sia l’acquisto in proprietà sia l’acquisto di altri diritti reali. I limiti introdotti devono ritenersi applicabili anche all’acquisizione di immobili per la realizzazione di opere assistite da dichiarazione di pubblica utilità, fatta eccezione per quelle avviate prima del 1° gennaio 2013. Le condizioni si applicano anche alle ipotesi di contratti preliminari di compravendita stipulati prima del 1° gennaio 2013. Il divieto di acquisto sancito per il 2013 si applica anche ai diritti di prelazione, compresi quelli aventi fonte legale. Gli enti locali, a partire dall’esercizio 2014, potranno partecipare ad aste pubbliche per l’acquisto di immobili, ma le offerte non potranno superare il valore indicato nell’attestazione di congruità del prezzo rilasciata dall’Agenzia del demanio.”

L’applicazione della disposizione anche ai procedimenti espropriativi, avviati dopo il 1 gennaio 2013 non è da noi condivisa per le motivazioni riportate al punto 2.

Che la disposizione sia riferita all’acquisizione di immobili per finalità patrimoniali, quindi  non riferibile a tutti i procedimenti espropriativi, emerge con chiarezza dalla formulazione del comma 1ter della disposizione stessa. Tenendo presente, infatti, che il divieto di acquisto assoluto è limitato all’anno 2013, per il 2014 l’acquisto di immobili e disciplinato dal comma stesso, è evidente che la stessa norma non può essere applicata alla determinazione dell’indennità di espropriazione poiché non è possibile che l’Agenzia del Demanio si pronunci sulla determinazione dell’indennità di competenza di organi individuati, per legge, dal T.U.E.

Allegato:
LEGGE 24 dicembre 2012 , n. 228: Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2013)
(omissis)
138. All'articolo 12 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo il comma 1 sono inseriti i seguenti:
«1-bis. A decorrere dal 1º gennaio 2014 nel caso di operazioni di acquisto di immobili, ferma restando la verifica del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica, l'emanazione del decreto previsto dal comma 1 è effettuata anche sulla base della documentata indispensabilità e indilazionabilità attestata dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese fatto salvo quanto previsto dal contratto di servizi stipulato ai sensi dell'articolo 59 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono stabilite le modalità di attuazione del presente comma.
1-ter. A decorrere dal 1º gennaio 2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente.
1-quater. Per l'anno 2013 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), non possono acquistare immobili a titolo oneroso né stipulare contratti di locazione passiva salvo che si tratti di rinnovi di contratti, ovvero la locazione sia stipulata per acquisire, a condizioni più vantaggiose, la disponibilità di locali in sostituzione di immobili dismessi ovvero per continuare ad avere la disponibilità di immobili venduti. Sono esclusi gli enti previdenziali pubblici e privati, per i quali restano ferme le disposizioni di cui ai commi 4 e 15 dell'articolo 8 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Sono fatte salve, altresì, le operazioni di acquisto di immobili già autorizzate con il decreto previsto dal comma 1, in data antecedente a quella di entrata in vigore del presente decreto.
1-quinquies. Sono fatte salve dalle disposizioni recate dai commi 1-ter e 1-quater, ferme restando la verifica del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica e le finalità di contenimento della spesa pubblica, le operazioni di acquisto destinate a soddisfare le esigenze allocative in materia di edilizia residenziale pubblica.
1-sexies. Sono fatte salve dalle disposizioni recate dal comma 1-quater le operazioni di acquisto previste in attuazione di programmi e piani concernenti interventi Speciali realizzati al fine di promuovere lo sviluppo economico e la coesione sociale e territoriale, di rimuovere gli squilibri economici, sociali, istituzionali e amministrativi del Paese e di favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona in conformità al quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione e finanziati con risorse aggiuntive ai sensi del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88».
(omissis)

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