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L’edificabilità legale è l’unico requisito applicabile per definire quando un terreno è edificabile

Ultimo aggiornamento: 26/10/2016

 

La CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. I CIVILE, con la sentenza 19 ottobre 2016 n. 21186, affronta temi controversi, quali l’accertamento delle "possibilità legali di edificazione", la contrapposizione vincoli conformativi/espropriativi, l’inserimento dei suoli nella cosiddetta zona F (aree destinate ad opere di interesse collettivo), zone a verde pubblico, determinazione dell’indennità di espropriazione.Rinviando, per un esame puntuale, alla lettura dell’intera sentenza, si ritiene utile pubblicare i seguenti passaggi di grande interesse: “… omissis3.1 - Deve premettersi che ai fini della determinazione dell'indennità espropriativa, l'art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, conv. con modif. nella legge 8 agosto 1992 (ora recepito negli artt. 32 e 37 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) ha prescelto, quale unico criterio per individuare la destinazione urbanistica del terreno espropriato, quello dell'edificabilità legale, per cui un’area va ritenuta edificabile quando (e per il solo fatto che) essa risulti classificata come tale dagli strumenti urbanistici al momento della vicenda ablativa, senza possibilità legale di edificazione tutte le volte in cui la zona sia stata concretamente vincolata da un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.) dallo strumento urbanistico vigente. Né rileva, in tali ultime ipotesi, che la destinazione zonale consenta la costruzione di edifici e attrezzature pubblici, atteso che l'attività di trasformazione del suolo per la realizzazione dell'opera pubblica rimessa inderogabilmente all'iniziativa pubblica non è assimilabile al concetto di edificazione preso in considerazione dal menzionato art. 5 bis della legge n. 359 del 1992 agli effetti indennitari, da intendersi come estrinsecazione dello "ius aedificandi" connesso al diritto di proprietà (Cass., 23 maggio 2014, n. 11503).3.2 - Questa Corte ha in più occasioni affermato che l'inserimento dei suoli nella cosiddetta zona F (aree destinate ad opere di interesse collettivo) di uno strumento urbanistico (piano di fabbricazione o piano regolatore generale) è inquadrabile in linea di principio nella zonizzazione del territorio e dunque determina il carattere non edificabile dei suoli stessi (Cass., 24 marzo 2011, n. 6873; Cass., 17 maggio 2005, n. 10343).3.3 - Con riferimento poi alla specifica destinazione a verde pubblico, deve ribadirsi il carattere normalmente conformativo di tale previsione (Cass., 25 settembre 2015, n. 19072; Cass., 14 maggio 2013, n. 11455), soprattutto laddove non risulta neppure allegato che detta destinazione, anziché essere finalizzata ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, abbia imposto un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica.3.2 - Questa Corte ha in più occasioni affermato che l'inserimento dei suoli nella cosiddetta zona F (aree destinate ad opere di interesse collettivo) di uno strumento urbanistico (piano di fabbricazione o piano regolatore generale) è inquadrabile in linea di principio nella zonizzazione del territorio e dunque determina il carattere non edificabile dei suoli stessi (Cass., 24 marzo 2011, n. 6873; Cass., 17 maggio 2005, n. 10343).3.3 - Con riferimento poi alla specifica destinazione a verde pubblico, deve ribadirsi il carattere normalmente conformativo di tale previsione (Cass., 25 settembre 2015, n. 19072; Cass., 14 maggio 2013, n. 11455), soprattutto laddove non risulta neppure allegato che detta destinazione, anziché essere finalizzata ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, abbia imposto un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica.Sotto tale profilo è stato evidenziato come questa Corte abbia pienamente condiviso e recepito il quadro interpretativo offerto dalla Consulta e dal Consiglio di Stato (anche sulla distinzione tra le due categorie di vincoli: cfr. Cass., n. 11218 del 2015; Cass., n.25513 del 2010), provvedendo altresì a completare la tutela del proprietario soprattutto nel caso assai ricorrente di perdurante inerzia dell'amministrazione comunale pur dopo la loro scadenza. Proprio in relazione al verificarsi di questa fattispecie, in conformità alle pronunce della Corte Edu (CEDU, 15 luglio 2004, Scordino; 17 ottobre 2002, Terrazzi; 7 luglio 2015, Odescalchi), questa Corte, in applicazione dell'art. 39 T.U., ha attribuito al proprietario, nel caso di reiterazione del vincolo, il diritto di chiedere al giudice ordinario lo speciale indennizzo introdotto dalla norma, autonomo e cumulabile con l'indennità successiva per l'eventuale espropriazione dell'immobile (Cass., n. 14774 del 2012; Cass., n. 22992 del 2014; Cass., Sez. un., n. 9302 del 2010) , mentre nel caso di decadenza del vincolo (o di annullamento del provvedimento di reiterazione}, ha statuito che il proprietario non resta senza tutela a fronte dell'inerzia dell'ente territoriale, ben potendo promuovere gli interventi sostitutivi della Regione oppure reagire alla stessa attraverso la procedura di messa in mora e tipizzazione giurisdizionale del silenzio davanti al giudice amministrativo; con conseguente diritto, in caso di inottemperanza della p.a. di richiedere allo stesso giudice l'integrale risarcimento del danno sofferto (Cass., n. 14333 del 2003; Cass., n. 754/2007; Cass., n. 8384 del 2008; Cass., n.26546 del 2014).Nell'ipotesi in cui venga proposta domanda di determinazione della giusta indennità spettante ai proprietari in presenza della situazione della perdita in radice del diritto dominicale sul bene in conseguenza della sua formale e sostanziale ablazione, nonché del trasferimento di ogni pretesa (L. n. 2359 del 1865, art. 52 e art. 25 T.U.) sull'indennità di espropriazione sostitutiva, quale garantita dall'art. 42 Cost., comma 3 e L. n. 2359 del 1865 , art.52, non può essere consentita la trasposizione della dicotomia "vincoli conformativi/vincoli espropriativi", pur corrispondente a quella enunciata dalla Corte Costituzionale, neppure in via analogica, mancandone entrambi i presupposti richiesti dall'art. 12 preleggi, della assenza di norme specifiche sulla fattispecie concreta e della presenza di elementi di identità tra di essa e quella legislativamente regolata (Cass., n. 2656 del 2015; Cass., n. 8278 del 2014; Cass., n. 9852 del 2002).In tale ipotesi, infatti, sussiste " una normativa specifica dettata proprio e soltanto ("Ai soli fini dell'applicabilità delle disposizioni della presente sezione....") per la "determinazione del valore venale del bene" nelle espropriazioni per p.u., nonché per la "determinazione dell'indennità di espropriazione" per le aree edificabili e non edificabili, introdotta {all'epoca del decreto di esproprio) dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, ed oggi recepita (nonché resa irreversibile} dagli art.32 e 37 T.U. cit. (i quali, come si legge nel parere dell'Ad. gen. Cons. St. 4/2001 che li ha predisposti, si sono limitati ad una ricognizione e specificazione delle disposizioni precedenti: cfr. Ad. plen. 7/2007)".La determinazione dell'indennità, pertanto, deve avvenire sulla base "dell’accertamento non già della contrapposizione vincoli conformativi/espropriativi, ma della ricorrenza (o per converso della mancanza) delle "possibilità legali di edificazione" al momento del decreto di espropriazione (L. n. 359, art. 5 bis, comma 3 e art. 32, comma 1 e art. 37, comma 3 T.U.): accertamento risolto in modo inequivoco e troncante dal comma 4 del menzionato art. 37 T.U. per il quale, premessa la ininfluenza dei vincoli espropriativi, "non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano regolatore generale, ...ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata" (così la richiamata Cass. n. 3620 del 2016)… omissis"

 

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